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Eingriffsregelung in Deutschland

Die Eingriffsregelung (auch Eingriffs-Ausgleichs-Regelung) ist im deutschen Recht das bedeutendste Instrument zur Durchsetzung von Belangen des Naturschutzes, das in der „Normal-Landschaft“ greift, also auch außerhalb naturschutzrechtlich gesicherter Gebiete. Grundidee ist ein generelles Verschlechterungsverbot für Natur und Landschaft.

Mit der Eingriffsregelung sollen negative Folgen von Eingriffen in Natur und Landschaft (Beeinträchtigungen) vermieden und minimiert werden. Des Weiteren sollen nicht vermeidbare Eingriffe durch Maßnahmen des Naturschutzes ausgeglichen werden.

Die wichtigsten Rechtsgrundlagen sind §§ 14 und 15 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) sowie §§ 1a und 35 des Baugesetzbuches (BauGB). Einzelheiten ergeben sich aus den Naturschutzgesetzen (Landschaftspflegegesetzen u. a.) der Länder.

Mit Inkrafttreten des neuen Bundesnaturschutzgesetzes im März 2010 hat sich die Rechtsgrundlage der Eingriffsregelung geändert. Vorher war das Bundesnaturschutzgesetz ein Rahmengesetz, die eigentlich verbindliche Rechtsvorschrift war das Naturschutzgesetz des jeweiligen Bundeslandes. Nunmehr ist das Bundesgesetz selbst Rechtsgrundlage.

Das Verfahren zur Anwendung der Eingriffsregelung legt § 17  BNatSchG fest. Für alle Vorhaben, die aufgrund anderer Rechtsvorschriften ohnehin einer Zulassung durch eine Behörde bedürfen, wird das Verfahren von der dafür zuständigen Fachbehörde im Benehmen mit der zuständigen Naturschutzbehörde (also unter deren nahezu einvernehmlicher Beteiligung, aber keine Veto-Funktion) durchgeführt. Dies wird als „Huckepack-Verfahren“ bezeichnet. Bedarf ein Eingriff keiner anderweitigen behördlichen Zulassung, so ist kein Trägerverfahren für die Eingriffsregelung verfügbar, und die Naturschutzbehörde entscheidet selbständig. Dies gilt auch für ansonsten genehmigungsfreie Vorhaben, soweit es sich dabei um Eingriffe im Sinne des Gesetzes handelt. Der Antragsteller muss der Behörde unaufgefordert alle erforderlichen Unterlagen, insbesondere über Art und Schwere des geplanten Eingriffs und die geplanten Ausgleichsmaßnahmen, vorlegen. Die Behörde darf dazu spezielle Gutachten verlangen. Bei Eingriffen aufgrund von Fachplanungen (insbesondere: bei Planfeststellungen) muss sie ein solches Gutachten verlangen.

In der Bauleitplanung ist die Eingriffsregelung seit dem sog. Baurechtskompromiss Teil der städteplanerischen Gesamtabwägung. So sollen Eingriff und Ausgleich in ein Gesamtkonzept eingebunden werden.

Inhaltsverzeichnis

Definition Eingriff


Der Begriff des Eingriffes wird im § 14 Abs. 1 BNatSchG definiert. Der Inhalt lautet:

„Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne dieses Gesetzes sind Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können.“

Es stehen sich bei Vorhaben, die einen solchen Eingriff darstellen, zwei entgegengesetzte Interessen gegenüber: zum einen das Interesse des Vorhabenträgers an der Durchführung seines Projektes, zum anderen die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes (hier insbesondere: geringstmöglicher „Verbrauch von Natur und Boden“). Ob ein bestimmtes Vorhaben überhaupt einen Eingriff darstellt, ist als unbestimmter Rechtsbegriff von der Behörde zu entscheiden. In der Regel sind Listen typischer Vorhaben im Gebrauch, wo bei den darauf verzeichneten Vorhaben regelmäßig von einem Eingriff im Sinne des Gesetzes ausgegangen wird. Die Ländergesetze – z. B. das Landschaftsgesetz NRW (LG NRW) – regeln teilweise im Einzelnen, welche Vorhaben (Straßenbau, Gewerbeansiedlung) als Eingriffe gelten oder grundsätzlich nicht als Eingriffe anzusehen sind. Stellenweise erfolgt dies durch untergesetzliche Regelwerke (Rechtsverordnung).[Anm. 1] Strittig sind häufiger die Schwere des Eingriffs und (damit verbunden) der Umfang und die Kosten der Kompensationsmaßnahmen.

Landwirtschaftsprivileg


Die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung ist nicht als Eingriff anzusehen, soweit dabei die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden. Das ist regelmäßig der Fall, wenn die Anforderungen an die gute fachliche Praxis erfüllt werden. Diese Anforderungen ergeben sich aus § 5 Abs. 2 bis 4 BNatSchG, den in § 17 Abs. 2 des Bundes-Bodenschutzgesetzes niedergelegten Grundsätzen und dem jeweiligen Fachrecht. Damit soll die „tägliche Wirtschaftsweise“ des Landwirts, also die wiederkehrende und auf Fortsetzung angelegte Bodenbearbeitung, von naturschutzrechtlichen Anordnungen freigestellt werden. Demnach darf ein Landwirt ohne Einholung einer Genehmigung sein Feld umpflügen, während er zum Umpflügen seiner Wiese eine Genehmigung benötigt.

Ausgleichspflicht


Die sich aus dem Eingriff ergebenden Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft sind funktional auszugleichen, oder es sind gleichwertige andere Aufwertungen vorzunehmen. Der früher im Gesetz verankerte Vorrang der (funktionalen) Ausgleichsmaßnahmen gegenüber den (an anderer Stelle oder zugunsten anderer Naturgüter erfolgenden) Ersatzmaßnahmen ist mit dem Gesetz von 2009 entfallen.

Eine gestufte Regelung, wie sie das BNatSchG vorsieht, ist auch im US-amerikanischen Umweltrecht verankert. Für Vorhaben, die Eingriffe in bestimmte schützenswerte Gebiete darstellen oder zur Folge haben, gilt ein nahezu deckungsgleiches Verfahren. Dass dort jedoch nur Feuchtgebiete (nach der Sektion 404 des Clean Water Act) und Habitate bestimmter geschützter Arten (nach dem Endangered Species Act) solchermaßen geschützt sind, liegt am eher punktuellen Ansatz des US-amerikanischen Naturschutzrechts.

Vermeidungs- und Minimierungsgebot, Untersagung

Man unterscheidet zwischen

Vermeidbare Beeinträchtigungen müssen vermieden werden. Unvermeidbare Beeinträchtigungen müssen so weit als möglich minimiert werden. Zur Vermeidung von Beeinträchtigungen sieht die entsprechende Fachplanung häufig Schutz- oder Minderungsmaßnahmen vor. Beispiele: Bei der Baumaßnahme müssen einzelne Bäume erhalten werden. Diese müssen während der Bauphase besonders geschützt werden. Bleiben Beeinträchtigungen übrig, müssen sie kompensiert werden (§ 15 BNatSchG); an Ausnahmen sind hohe Forderungen geknüpft.

Näheres regeln die Ländergesetze. Dabei geht es meistens nicht darum, ob ein Eingriff an sich vermeidbar wäre. Eine Untersagung des Eingriffs im Zuge der Eingriffsregelung ist theoretisch vom Gesetz her abgedeckt, in der Praxis aber nur auf Umwegen (Rechtsmängel, Rechtsbruch) und daher nur implizit möglich. In der Praxis werden solche Hindernisse meistens im Planungsprozess ausgeräumt (die Planung wird modifiziert).

Kompensationsmaßnahmen

Die Kompensation der Beeinträchtigungen lässt sich erreichen:

Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen werden häufig als Kompensationsmaßnahmen zusammengefasst.

In der Praxis ist das größte Problem bei der Umsetzung der Kompensationsmaßnahmen häufig, dass entsprechende Grundstücke nicht zur Verfügung stehen. Da der Verursacher des Eingriffs für den Ausgleich zuständig ist, muss auch dieser (und nicht etwa die Behörde) diese Grundstücke bereitstellen. Kann er dies nicht, bieten sog. Flächenpools einen Ausweg (§ 16 BNatSchG Bevorratung von Kompensationsmaßnahmen). Kompensationsflächen und -maßnahmen können in solchen Pools zusammengefasst werden. Der Oberbegriff „Pools“ wird in der Praxis in verschiedenen Formen umgesetzt:

Pools sind ca. seit der BauGB-Novelle 1998, die eine Diskussion über Flexibilisierung der Eingriffsregelung in Gang setzte, ein im Naturschutz vieldiskutiertes Konzept. Es gibt mittlerweile etliche Praxisbeispiele und Institutionen (z. B. Flächenagenturen), die Pools für die Eingriffsregelung entwickeln.

Ersatzzahlung: In Ausnahmefällen können Eingriffe mit nicht kompensierbaren Beeinträchtigungen durch eine Ersatzzahlung abgegolten werden (§ 15  Abs. 6 BNatSchG). Dies ist nur dann zulässig, wenn eine andere Kompensation nicht möglich ist. Für die Höhe der Ersatzzahlung sind die durchschnittlichen Kosten für die ersparte Kompensationsmaßnahme (mit allen Nebenkosten) zugrunde zu legen.

Verfahren der Eingriffsregelung


Die Anwendung der Eingriffsregelung erfolgt in einer Abfolge einzelner sachlich abgegrenzter, aufeinander aufbauender Arbeitsschritte, die sich aus den Fragestellungen und dem Prüfauftrag der Eingriffsregelung ergeben.

Ablauf

Zur Bewertung der Eingriffsfolgen schreibt der Gesetzgeber kein bestimmtes Verfahren vor. In der Praxis wird dem Verursacher (konkret in der Regel: Dem von ihm beauftragten Fachgutachter) von der Naturschutzbehörde häufig die Anwendung eines bestimmten Bewertungsverfahrens nahegelegt. Die Abwägung der Eingriffsfolgen kann durch freie Beschreibung (verbal-argumentativ) oder durch Anwendung eines formalisierten Bewertungsverfahrens (in der Praxis die Regel), meist vom Typus eines Biotopwertverfahrens, erfolgen.

Vorschriften zur Anwendung in der Bauleitplanung


Die Eingriffsregelung im Baugesetzbuch

Nach § 18 BNatSchG ist die Eingriffsregelung für Bauleitpläne (d. h. im Wesentlichen Flächennutzungspläne und Bebauungspläne) nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs zu entscheiden. Grundlage für die Eingriffsregelung in der Bauleitplanung ist der § 1a BauGB. Die Eingriffsregelung ist demnach im Rahmen der Begründung des jeweiligen Plans zu leisten. Nach § 2a BauGB ist der dafür vorgesehene Ort der Umweltbericht.

Bebauungsplan

Seit Inkrafttreten des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes 1993 (Art. 5), das die Planungs- und Genehmigungsverfahren verkürzen sollte, wird die Eingriff-Ausgleich-Regelung im besiedelten Bereich nicht mehr im einzelnen Baugenehmigungsverfahren angewendet, um diese Verfahren zu beschleunigen.

Die Eingriff-Ausgleich-Regelung ist auf die Ebene des Bebauungsplans (B-Plan) vorverlagert, bereits bei Aufstellung und Änderung des B-Planes als Teil der bauleitplanerischen Abwägung anzuwenden und nicht erst bei dessen Verwirklichung durch konkrete Bauvorhaben. Damit soll sichergestellt werden, dass die Belange des Naturschutzes trotz der Lockerung planerischer Anforderungen für einzelne Bauvorhaben nicht unberücksichtigt bleiben. Die notwendigen Kompensationsmaßnahmen werden als Ergebnis des bauleitplanerischen Abwägungsprozesses verbindlich festgesetzt. Dazu gehören Festsetzungen nach § 5 Abs. 2 Nr. 10 (Festlegung von Flächen im Flächennutzungsplan) und § 9 Abs. 1a (Festlegung von Flächen im Bebauungsplan) BauGB.

Kompensationsmaßnahmen sollen spätestens bei Verwirklichung der Planung von den Bauherren umgesetzt werden. Soweit Kompensationsmaßnahmen in öffentliche Flächen verlagert wurden, können die Kommunen die Kosten auf die Bauherrschaften umlegen (§ 135a BauGB) (Verursacherprinzip). Ob Kompensationsmaßnahmen als Darstellung in den Bebauungsplan übernommen werden oder über einen städtebaulichen Vertrag gem. § 11 BauGB durchgeführt werden, hängt von den übergeordneten, verbindlichen örtlichen Zielen ab. Diese Ziele sind im Flächennutzungsplan (oder im Landschaftsplan, sofern er Rechtsverbindlichkeit besitzt: Ländersache), aufgeführt. Kann eine Kompensation nicht erfolgen (letztlich eine politische Entscheidung), und widerspricht dies nicht den Zielen übergeordneter Planung, wird im Rahmen des § 1 BauGB abgewogen, welche Belange im Rang vorgehen.

Abwägungsgebot in der Bauleitplanung

Voraussetzung einer gerechten Abwägung der öffentlichen Belange untereinander ist, dass drei wesentliche Anforderungen eingehalten werden: (1) die entscheidungserheblichen Belange (d. h. die Fakten) müssen ausreichend ermittelt sein, sie müssen (2) entsprechend ihrer Bedeutung gewichtet und es müssen (3) die unterschiedlichen und häufig auch gegenläufigen privaten und öffentlichen Belange in ein angemessenes Verhältnis zueinander gebracht werden. Es besteht aber ein planerischer Gestaltungsspielraum, in der Kollision unterschiedlicher Belange und Interessen einer bestimmten Lösung den Vorzug zu geben und damit notwendigerweise andere Interessen hintenanzustellen. Werden einzelne Schutzgüter oder Belange ohne plausible Erklärung nicht untersucht oder gar nicht erwähnt, kann dies zu einem „Abwägungsfehler“ führen. Ein Mangel liegt auch vor, wenn die von der Landschaftsplanung vorgeschlagenen Kompensationsmaßnahmen ohne ernsthafte Prüfung der Realisierbarkeit als nicht realisierbar zurückgewiesen werden.

Geltungsbereich des Flächennutzungsplans

Der als vorbereitende Bauleitplanung zu den Bauleitplanverfahren zählende Flächennutzungsplan (§ 5 BauGB) kann keine Festsetzungen treffen, er stellt die Bedürfnisse der Gemeinde dar und kann daher Flächen für Ausgleichsflächen darstellen (§ 5 Abs. 2a BauGB).

Geltungsbereich von Bebauungsplänen

Im Geltungsbereich von Bebauungsplänen nach § 9 BauGB (Inhalt des B-Plans), § 12 BauGB (Vorhabenbezogener Bebauungsplan), § 13a BauGB (Bebauungsplan der Innenentwicklung), § 30 Abs. 1 BauGB (Anforderungen an einen sog. qualifizierten Bebauungsplan) und § 33 Abs. 1 BauGB (sog. Planreife) sowie in der nach § 18 Abs. 1 BNatSchG gleichgestellten Einbeziehungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 3 BauGB ist die Eingriffsregelung bereits in das Planverfahren vorverlagert; der jeweilige Plan stellt bereits den Eingriff dar.

Vorhaben im Innenbereich (§ 34 BauGB)

In im Zusammenhang bebauten Ortsteil nach § 34 BauGB, der sog. Innenbereich (Flächen innerhalb von Siedlungen, die meistens im Flächennutzungsplan als Bauflächen gekennzeichnet sind), wo also kein Bebauungsplan besteht, ist die Eingriffsregelung für Vorhaben nicht anzuwenden (§ 18 Abs. 2 BNatSchG).

Das bedeutet, dass auf einem vollständig unbebauten Grundstück nach § 34 BauGB eine Neubebauung zulässig ist, die sich am Gebietscharakter orientiert. Darstellungen des Flächennutzungsplanes und andere Planungsvorschriften müssen aber beachtet werden. Die Baubehörde setzt die zuständige Umweltbehörde (in der Regel die untere Naturschutzbehörde) von dem Vorhaben in Kenntnis. Die Naturschutzbehörde hat eine Frist von 4 Wochen, um zu dem Vorhaben Stellung zu nehmen. Äußert sie sich nicht, wird „nach Aktenlage“ entschieden.

Die Durchsetzungsmöglichkeiten der Naturschutzbehörde erstrecken sich hierbei kaum auf die Eingriffsregelung, weil diese nicht anzuwenden ist (s. o.), sondern nur auf andere Bereiche des Naturschutzes (z. B. Artenschutz; gesetzlich geschützte Biotope - § 30 BNatSchG).

Gebietscharakter

Der Gebietscharakter orientiert sich an der Bebauung der Umgebung. Der Gebietscharakter kann durch verschiedene Merkmale geprägt sein. In der Regel sind es Art und Maß der baulichen Nutzung, z. B. Wohnen und Gewerbe als Art, Geschossfläche und überbaute Grundstücksfläche als Maß (vgl. auch Baunutzungsverordnung (BauNVO)). Aber auch andere wesentliche gestalterische Merkmale der Nachbarbebauung wie Dachformen, die im Bebauungsplan auch festgesetzt werden könnten, können den Gebietscharakter ausmachen. Dies bezieht sich immer auf relativ einheitliche Gebiete, in denen eine Abstrahierung der Merkmale möglich ist. Ein sehr inhomogenes Gebiet ist wie ein Außenbereich zu behandeln, wenn keine Merkmale abstrahiert werden können. Dazu gibt es im Einzelfall unterschiedliche Urteile, Kommentare und Vorgehensweisen.

Vorhaben im Außenbereich (§ 35 BauGB)

Im Außenbereich nach § 35 BauGB (außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile; vgl. hierzu § 34 Abs. 1 BauGB) gelten für Bauvorhaben vor Anwendung der Eingriff-Ausgleich-Regelung verschärfte Bedingungen. Es sind zu unterscheiden privilegierte Nutzungen (§ 35 Abs. 1; z. B. Landwirtschaft), Nutzungsänderungen, Erweiterungen oder Ersatzbauten mit engeren Auflagen (§ 35 Abs. 4), Außenbereichssatzungen (§ 35 Abs. 6) und Einzelfall-Zulassungen (§ 35 Abs. 2). Auch wenn die nach Abs. 1 bis 4 zulässigen Vorhaben nach Abs. 5 Satz 1 in einer flächensparenden, die Bodenversiegelungen auf das notwendige Maß begrenzenden und den Außenbereich schonenden Weise auszuführen sind, ist die Eingriff-Ausgleich-Regelung meist anzuwenden, auch bei der (durch vorstehende Bestimmung nicht erfassten) Außenbereichssatzung nach Abs. 6, da ein Eingriff erfolgt (außer z. B. bei reinen Umnutzungen von Gebäuden). Im Gegensatz zum B-Plan oder zur Satzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 (Einbeziehungssatzung) mit der vorgelagerten Eingriffsregelung erfolgt diese hier beim jeweiligen Bauvorhaben.

Kompensation

§ 200a des BauGB definiert die Voraussetzungen für eine zeitliche, räumliche und funktionale Entkoppelung von Kompensationen. Die zeitliche und räumliche Entkoppelung ermöglicht die Einführung von „Ökokonten“. Sie dienen vorwiegend dazu, Kompensationsmaßnahmen vorhalten zu können, um schneller auf Investitionswünsche zu reagieren. Das Ökokonto sollte nicht dazu dienen, Kompensationen von vornherein räumlich-funktional entkoppelt durchzuführen. Eine Entkoppelung ist nur zulässig, solange sie den (örtlichen) verbindlichen Zielen der Landschaftsplanung, im Landschaftsplan festgelegt, oder den Festsetzungen und Zielen (auch textlich formulierte Ziele) der übergeordneten Planung nicht widerspricht. Dies ist vor allem in Gebieten städtischer Überwärmung, hinsichtlich des Grundwasserschutzes und auch hinsichtlich der Freiraumversorgung zu beachten.

Zur Festlegung der Kompensationsmaßnahmen werden unterschiedliche Verfahren angewendet. Meist handelt es sich um Verfahren vom Typus der Biotopwertverfahren.

Abweichende Vorschriften

Je nach Land und Art der Vorhaben können aber auch weitergehende Vorschriften gelten (Landesnaturschutzgesetze). Sie können auch für nicht kompensierbare Beeinträchtigungen Ausgleichszahlungen ermöglichen. Weitere bundesweite Abweichungen sind:

Kritik


Die Eingriffsregelung ist auf allen Anwendungsebenen zahlreicher Kritik ausgesetzt. Mehrere wissenschaftliche Studien belegen eine stark defizitäre Umsetzung.[1][2][3][4] Ein relativ hoher Prozentsatz der eigentlich rechtlich verbindlichen Ausgleichsverpflichtung wird nicht nachgekommen. Eine Fallstudie in Süddeutschland stellte fest, dass fast 30 % der 124 untersuchten, rechtsverbindlich durchzuführenden Ausgleichsmaßnahmen, in der Landschaft nicht zu finden sind.[1] Außerdem hat zusätzlich ein wesentlich größerer Anteil der Ausgleichsflächen nicht die im Sinne des Gesetzgebers und des Naturschutzes geforderte/gewünschte Qualität.[2][3] Die Eingriffsregelung konnte den hohen Flächenverbrauch in Deutschland (etwa 60 ha/Tag neue Siedlungs- und Verkehrsfläche) nicht stoppen.[1] Konzeptionell ist sie dafür auch nur bedingt geeignet, denn eine Flächenversiegelung kann beispielsweise auch mit einer Aufwertung einer Streuobstwiese ausgeglichen werden.[4]

Folgende weitere Kritikpunkte finden sich in der Literatur (Auswahl):

Literatur


Weblinks


Einzelnachweise


  1. a b c d e f g Jessica Rabenschlag, Nicolas Schoof, Jochen Schumacher, Albert Reif: Evaluation der Umsetzung baurechtlicher Ausgleichsmaßnahmen. Nr. 51. Naturschutz und Landschaftsplanung, 2019, S. 434–442 (researchgate.net ).
  2. a b Beate Jessel R. Rudolf, U. Fleickert.,U. Wellhöfer: Nachkontrollen in der Eingriffsregelung - Erfahrungen aus 4 Jahren Kontrollpraxis in Brandenburg. Nr. 12/4. Naturschutz und Landschaftspflege in Brandenburg, 2003, S. 144–149.
  3. a b S. Ecker, U. Pröbstl-Haider: Erfolgskontrolle von Ausgleichsflächen im Rahmen der Bauleitplanung in Bayern. Nr. 48/5. Naturschutz und Landschaftsplanung, 2016, S. 161–167.
  4. a b c d Beate Jeuther, Elisabeth Schubert, Reinhold Hettrich, Anne Ruff, Evelyn Gussmann: Evaluation der Ökokonto-VerordnungBaden-Württemberg. 22. November 2018, abgerufen am 23. August 2019.

Siehe auch


Anmerkungen


  1. Zum Beispiel in Rheinland-Pfalz Landesverordnung über die Bestimmung von Eingriffen in Natur und Landschaft (Memento vom 8. Dezember 2015 im Internet Archive) vom 19. Dezember 2006.



Kategorien: Naturschutzrecht (Deutschland) | Bauleitplanung (Deutschland) | Landschaftsplanung



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Stand der Informationen: 20.10.2019 04:22:34 CEST - Wichtiger Hinweis Da die gegebenen Inhalte zum angegebenen Zeitpunkt maschinell von Wikipedia übernommen wurden, war und ist eine manuelle Überprüfung nicht möglich. Somit garantiert LinkFang.org nicht die Richtigkeit und Aktualität der übernommenen Inhalte. Sollten die Informationen mittlerweile fehlerhaft sein oder Fehler in der Darstellung vorliegen, bitten wir Sie darum uns per zu kontaktieren: E-Mail.
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